Λεύγα #10 – «Καλή νομοθέτηση»: καλή για ποιον;

7 Μάι.

Της Χλόης Πετρίδου

Για τα υπόλοιπα άρθρα της Λεύγας #10 πατήστε στην εικόνα

Image

To Μάρτη του 2012 ψηφίστηκε ο νόμος 4048/2012 με τίτλο ‘Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης.’ Ως αρχές της καλής νομοθέτησης ορίζονται η αναλογικότητα, η απλότητα του περιεχομένου των ρυθμίσεων, η αποφυγή αντιφατικών ρυθμίσεων, η διαφάνεια, η δυνατότητα υποβολής προτάσεων κατά την κατάρτιση των ρυθμίσεων, η δημοκρατική νομιμοποίηση και άλλα. Μέσα επίτευξης αυτών των αρχών, κατά το νόμο, αποτελούν ιδίως η διαβούλευση, η ανάλυση των συνεπειών των ρυθμίσεων, η αιτιολογική έκθεση των νόμων, η απλούστευση, η κωδικοποίηση και η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων εφαρμογής των ρυθμίσεων. Από μια πρώτη ανάγνωση, θα ‘λεγε κάποιος, πολύ ωραία και εύνομα όλα αυτά… Από την άλλη, θα μπορούσε να αναρωτηθεί, γιατί θυμηθήκαμε την καλή νομοθέτηση το 2012, μια χρονιά που η παραβίαση συνταγματικών διατάξεων αποτελούσε καθημερινή πραγματικότητα… Και ακόμα, γιατί χρειάζεται να θυμίσουμε με κοινό νόμο πράγματα που λέγονται ήδη στο Σύνταγμα, όπως ότι η νομοθεσία πρέπει να θεσπίζεται κατά κανόνα από τη δημοκρατικά εκλεγμένη Βουλή, ή ότι οι νόμοι δεν πρέπει να περιορίζουν συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα παρά μόνο στο μέτρο του αναγκαίου…

Προσπαθώντας να απαντήσει σε τέτοιες και άλλες απορίες, η παρούσα ανάλυση θα επικεντρωθεί σε δύο σημεία της ατζέντας της καλής νομοθέτησης: την ανάλυση συνεπειών (ο αγγλικός όρος ­Ιmpact Assessment­ μεταφράζεται αλλού ως εκτίμηση επιπτώσεων ή αξιολόγηση αντίκτυπου, αλλά κρατάμε εδώ τον όρο του νόμου 4048) και την απλούστευση. Τα δύο σημεία είναι αλληλένδετα, και αποτελούν κεντρικούς άξονες της ατζέντας της καλής νομοθέτησης στην ΕΕ όπου αναπτύχθηκε, πριν εισαχθεί (και) νομοθετικά στη χώρα μας.

Θεωρητικά, η ανάλυση συνεπειών αποτελεί ένα κείμενο συνοδευτικό των νόμων, που χρησιμεύει στην αξιολόγηση των επιπτώσεων διάφορων πολιτικών επιλογών, κι επιτρέπει έτσι στην κυβέρνηση να προβαίνει στη μια ή την άλλη επιλογή βασισμένη σε έγκυρα και επαρκή στοιχεία. Παράλληλα, επιτρέπει στο κοινοβούλιο να ελέγχει τις κυβερνητικές επιλογές και να προτείνει τροπολογίες με βάση τα προσδοκώμενα αποτελέσματα ή, όπως στις ΗΠΑ, να επιβλέπει πώς η διοίκηση επιλέγει να εφαρμόσει ένα νόμο και αν ο τρόπος αυτός συνάδει με το σκεπτικό και το πλαίσιο που έθεσε το Κογκρέσο. Η απλούστευση, επίσης στη θεωρία, στοχεύει στην απάλειψη περιττών ρυθμίσεων ή διαδικασιών, στη γρηγορότερη εξυπηρέτηση των πολιτών κλπ.

Αφήνοντας όμως τη σφαίρα της θεωρίας, ας δούμε από πού μας έρχεται η ‘καλή νομοθέτηση’ ­ και τι δώρα φέρει… Κατ’αρχάς, ο όρος (στα αγγλικά, ‘καλύτερη νομοθέτηση’ – better regulation) εμφανίζεται κάπου στην Αγγλία του Τόνι Μπλερ τη δεκαετία του ’90. Οι πολιτικές που προωθούνται με αυτόν το μανδύα δεν διαφέρουν από αυτές της Θάτσερ του ’80 ­ απλώς η πολιτικά απονομιμοποιημένη ‘απορρύθμιση’ ντύνεται με… τριτοδρομικό φουστάνι. Το πρόγραμμα της καλής νομοθέτησης υπό τις κυβερνήσεις Μπλερ και Μπράουν περιελάμβανε την αναθεώρηση, απλοποίηση ή κατάργηση νομοθεσίας που θεωρούνταν ως επιβαρυντική για τις επιχειρήσεις. Στο ίδιο πλαίσιο, ένας νόμος του 2001 έδινε τη δυνατότητα σε Υπουργούς με αποφάσεις τους, και χωρίς την έγκριση του Κοινοβουλίου, να καταργούν διατάξεις υπάρχουσας νομοθεσίας εφόσον τις θεωρούσαν ‘φόρτο’. Το 2006 προστέθηκε ρητή διάταξη ότι ως ‘φόρτος’ εννοείται και κάθε εμπόδιο στην ‘αποτελεσματικότητα, την παραγωγικότητα ή την κερδοφορία’[1].

Τα καλά Ευρώποις κτώνται

Η θεώρηση της νομοθεσίας ως ‘φόρτου’ έχει μακρά ιστορία στην ΕΕ και άλλους διεθνείς οργανισμούς, όπως ο ΟΟΣΑ. Στην αρχή πιο δειλά, και τελευταία εντελώς ξεκάθαρα[2], η ατζέντα αυτή στοχεύει στην ‘απελευθέρωση’ των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων από το ‘βραχνά’ της νομοθεσίας, ιδίως αυτής που προστατεύει κάποιο δημόσιο συμφέρον (περιβαλλοντικοί όροι, διατάξεις εργατικού δικαίου, έλεγχος των εταιρικών βιβλίων κλπ). Όπως θα συζητηθεί στη συνέχεια, ‘απλούστευση’ στην ορολογία της ΕΕ σημαίνει απουσία νομοθετικών κανόνων ή κανόνες ‘φιλικούς’ προς τις εταιρίες. Στο ίδιο μήκος κύματος, η ανάλυση επιπτώσεων, προνομιακό πεδίο δράσης των εταιρικών λόμπι και των ‘εμπειρογνωμόνων’ τους, επικεντρώνεται όλο και περισσότερο στην αριθμητική καταμέτρηση κόστους-οφέλους (βλέπε, έξοδα και κέρδη για τις επιχειρήσεις). Επιπλέον, γίνεται αυτή το κεντρικό πεδίο της (νομοθετικής, και πολιτικής) αντιπαράθεσης, αντικαθιστώντας και ναρκοθετώντας τις (όποιες) δημοκρατικές διαδικασίες και το δημόσιο διάλογο, εκεί όπου επιχειρήματα περί δημόσιου συμφέροντος θα είχαν καλύτερες πιθανότητες απέναντι σε γνώμες ‘ειδικών’ και καλοφτιαγμένες στατιστικές.

Αλλά ας πάρουμε τα πράγματα από την αρχή… Το 1986, επί βρετανικής προεδρίας, η ΕΕ υιοθετεί μια διαδικασία που ονομάζεται ‘ανάλυση συνεπειών για τις επιχειρήσεις’ (Business Impact Assessment), στην οποία υποβάλλονται κάποιες νομοθετικές προτάσεις, κατ’επιλογή της Γενικής Διεύθυνσης (ΓΔ) Επιχειρηματικότητας της Επιτροπής. Οι άλλες ΓΔ (πχ. Περιβάλλοντος) υποχρεώνονται να εξηγούν γιατί προτείνουν νομοθεσία επιβαρυντική για τις επιχειρήσεις, και να υποβάλλουν εκτιμήσεις για το κόστος συμμόρφωσης και όποια πρόσθετα τέλη ή διοικητικά βάρη θα επέβαλλαν οι νέες ρυθμίσεις. Ρητός στόχος αυτής της διαδικασίας ήταν να ελαχιστοποιηθούν τέτοιες ρυθμίσεις.

Το 1992 η βελτίωση της ‘ποιότητας διατύπωσης’ της ευρωπαϊκής νομοθεσίας εμφανίζεται στα συμπεράσματα της Συνόδου του Εδιμβούργου, και πάλι επί βρετανικής προεδρίας. Συγκεκριμένα, τίθεται ως στόχος η απλούστευση της νομοθεσίας,  και λίγο αργότερα μπαίνει σε εφαρμογή η πρωτοβουλία SLIM. Όπως εύγλωττα περιγράφει η ονομασία της, η πρωτοβουλία έβαλε στόχο το ‘αδυνάτισμα’ – επισήμως, την απλούστευση – της νομοθεσίας μέσω της εκ των υστέρων αξιολόγησης της εφαρμογής της.

Το 1997, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, η σημασία της ανάλυσης συνεπειών και της καλής διατύπωσης της νομοθεσίας εκφράζεται πλέον σε επίπεδο πρωτογενούς δικαίου. Πρωτόκολλο ορίζει ότι, όταν προτείνει νομοθεσία, η Επιτροπή οφείλει  ‘να λαμβάνει δεόντως υπόψη την ανάγκη να είναι το τυχόν βάρος, οικονομικό ή διοικητικό, που βαρύνει την Κοινότητα, τις εθνικές κυβερνήσεις, τις τοπικές αρχές, τους οικονομικούς φορείς και τους πολίτες, το ελάχιστο δυνατό και ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο στόχο’.

Μια ‘ομάδα εμπειρογνωμόνων υψηλού επιπέδου’[3] αναλαμβάνει αργότερα να προετοιμάσει ένα Σχέδιο Δράσης για την καλή νομοθέτηση στην ΕΕ. Η τελική έκθεση της ομάδας (2001)[4] περιλαμβάνει μεταξύ των συστάσεών της την ανάλυση συνεπειών, τη διαβούλευση και την απλούστευση. Η έκθεση θυμίζει ότι όλες οι επιλογές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη πριν αποφασιστεί νομοθετική ρύθμιση, συμπεριλαμβανόμενης της επιλογής να μην παρθεί κανένα μέτρο. Παράλληλα, φροντίζει να τονίσει ότι η ανάλυση συνεπειών ‘δεν αντικαθιστά την πολιτική απόφαση’, και ότι ‘η απλούστευση δε σημαίνει απορρύθμιση’…

Τη δεκαετία του 2000 η Επιτροπή θα εκδώσει πλήθος ανακοινώσεων και σχεδίων δράσης σχετικά με την καλή νομοθέτηση, όπως τη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση[5], το Σχέδιο Δράσης για την Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος[6] κλπ.[7], ενώ από το 2010, η καλή νομοθέτηση αλλάζει όνομα, και γίνεται ‘έξυπνη’[8].

Ανάλυση συνεπειών

Αλλά ας δούμε τι αντιπροσωπεύει και πώς εξελίχθηκε η ατζέντα της ανάλυσης συνεπειών την τελευταία δεκαετία[9]. Η διαδικασία αυτή είναι κατά βάση ευθύνη της Επιτροπής, καθώς αυτή προετοιμάζει τα ευρωπαϊκά ‘νομοσχέδια’. Η ανάλυση διεξάγεται πριν αποφασίσει η Επιτροπή προς ποια (πολιτική και νομοθετική) κατεύθυνση θα κινηθεί, και επιτελείται είτε από υπαλλήλους της είτε, μέσω συμβολαίου, από εξωτερικούς οργανισμούς (συμβουλευτικές εταιρίες κλπ).

Πριν τη σύνταξη της ανάλυσης η Επιτροπή ‘διαβουλεύεται’ με τους εμπλεκόμενους φορείς, δηλαδή τους δίνει τη δυνατότητα να εκφράσουν γραπτά τις απόψεις τους μέσα σε διάστημα 8 εβδομάδων, απαντώντας σε ερωτήσεις που θέτει η ίδια, και λαμβάνει υπόψη τα σχόλια για τη μεταγενέστερη ανάλυσή της[10]. Αυτή η διαβούλευση, η οποία επικεντρώνεται συνήθως σε ερωτήσεις σχετικά με τις συνέπειες στην ανταγωνιστικότητα, και στην οποία κατά κόρον απαντούν ενώσεις βιομηχάνων και πολυεθνικές[11], αποτελεί για την Επιτροπή σημαία της διαφάνειας στην ΕΕ, και πραγμάτωση της συμμετοχικής δημοκρατίας! Λέγοντας ότι αναζητεί ένα ‘ευρύ φάσμα απόψεων’[12], η Επιτροπή δηλώνει ουσιαστικά ότι δεν διακρίνει το δημόσιο από το ιδιωτικό συμφέρον, αλλά ότι είναι όλα καλοδεχούμενες ‘απόψεις’…

Προοδευτικά η Επιτροπή αναθεώρησε τις κατευθυντήριες αρχές που αυτοδεσμεύεται να τηρεί για τη διεξαγωγή της διαβούλευσης, προκειμένου να την κάνει πιο ‘διαφανή’, ενώ η χρήση του όρου ‘ενδιαφερόμενα μέρη’ (interested parties) αντικαταστάθηκε σταδιακά από τον όρο ‘εμπλεκόμενοι φορείς’ (stakeholders), που ενέχει την έννοια του οικονομικού συμφέροντος, κατ’αντιδιαστολή προς τους ‘πολίτες’[13]. Αν και η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη ή να απαντά στα σχόλια των εμπλεκόμενων φορέων, η ιδέα αυτή προωθείται εμπνεόμενη και από το παράδειγμα των ΗΠΑ, όπου οποιοδήποτε λόμπι έχει υποβάλει σχόλια σε διαβούλευση δικαιούται να ζητήσει δικαστική ακύρωση της νομοθεσίας, αν αυτά δεν έχουν ληφθεί υπόψη…

Όσον αφορά το περιεχόμενο των αναλύσεων, ακόμα κι αν μιλάμε πλέον για ολοκληρωμένη διαδικασία ανάλυσης (Ιntegrated Impact Assessment), που θεωρητικά περιλαμβάνει και περιβαλλοντικά και κοινωνικά κόστη και οφέλη, η προκατάληψη υπέρ της αποτύπωσης των (αρνητικών) συνεπειών ενδεχόμενης νομοθεσίας επί των επιχειρήσεων, όπως συνέβαινε στις απαρχές του θεσμού (Βusiness Impact Assessment), παραμένει. Επιπλέον, η μεθοδολογία υπολογισμού κόστους-οφέλους στηρίζεται ολοένα και περισσότερο στην ποσοτική μέτρηση, με πολύ αναπτυγμένα μοντέλα (ολλανδικής έμπνευσης) υπολογισμού του κόστους των εταιριών. Έτσι μεροληπτεί υπέρ των άμεσων και στενά οικονομικών μεγεθών, καθώς η αξία ενός υγιούς βρέφους ή τα οφέλη του δημόσιου χαρακτήρα της εκπαίδευσης, είναι δύσκολο να μετρηθούν σε ευρώ, πόσο μάλλον μέσα στα στενά πλαίσια του χρόνου διεξαγωγής της ανάλυσης επιπτώσεων, που συχνά δεν ξεπερνά τους μερικούς μήνες. Γενικότερα. τα τμήματα της ανάλυσης που αφορούν μη οικονομικές συνέπειες έχουν πολύ συχνά περιορισμένη έκταση. Η εμμονή στην ποσοτική ανάλυση ενισχύθηκε και μέσω του ελέγχου των αναλύσεων από μια νέα επιτροπή ‘εκτίμησης αναλύσεων συνεπειών’ (Ιmpact Assessment Board –IAB), η οποία υποτίθεται ότι δημιουργήθηκε για να εξετάζει την ποιότητα και αντικειμενικότητά τους, αλλά στην ουσία ενίσχυσε τη χρηματική έκφραση κόστους και οφέλους, και το ζύγισμά  τους σε αυτήν τη βάση.

Περαιτέρω, η τάση να γίνεται η ανάλυση όλο πιο λεπτομερής και αριθμητική, δημιουργεί μια νέα πραγματικότητα, όπου η ανάλυση γίνεται αυτοσκοπός, ενώ η νομοθεσία, δικαιολογούμενη με στενά οικονομικούς όρους, απλή απόρροιά της. Αν η νομοθεσία δε συμφωνεί με τα πορίσματα της ανάλυσης συνεπειών, τόσο το χειρότερο για τη νομοθεσία! Η νομοθετική διαδικασία μεταφέρεται έτσι από το δημόσιο διάλογο στα σκοτεινά εργαστήρια των «ειδικών’ και τους δαιδάλους των αριθμών τους, με το όχημα της ανάλυσης συνεπειών. Ταυτόχρονα, καταπολεμάται ως ‘ανεύθυνη’ η (όποιου είδους) προοδευτική νομοθεσία, είτε κατά την προετοιμασία της από την Επιτροπή, είτε αφού επιληφθούν οι συννομοθέτες (Συμβούλιο και Κοινοβούλιο). Το δεύτερο συνέβη πχ. με τη νομοθεσία για τον έλεγχο και εγγραφή σε μητρώο των χημικών ουσιών (RΕΑCH), για την οποία οι χημικές βιομηχανίες υποχρέωσαν την Επιτροπή να διεξαγάγει (σε ανοικτή συνεργασία με τις ίδιες!) συμπληρωματική ανάλυση επιπτώσεων, επειδή κατά την άποψη τους η αρχική ανάλυση δεν τόνιζε αρκετά τις αρνητικές επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητά τους. Η δεύτερη ανάλυση διόγκωσε το κομμάτι των συνεπειών για τις εταιρίες ενώ υποβάθμισε εντελώς τα οφέλη για τη δημόσια υγεία και το περιβάλλον, και χρησιμοποιήθηκε στη συνέχεια για μια πολύ επιτυχημένη εκστρατεία αποδυνάμωσης της προτεινόμενης νομοθεσίας.

Μια ακαδημαϊκή έρευνα του 2010 με τη στήριξη οργανώσεων κατά του καπνίσματος αποκάλυψε ότι η δεύτερη μεγαλύτερη καπνοβιομηχανία παγκοσμίως, η British American Tobacco, χρησιμοποίησε την ατζέντα της ανάλυσης συνεπειών προκειμένου να εμποδίσει την υιοθέτηση ευρωπαϊκής νομοθεσίας για τον περιορισμό του καπνίσματος, σε συνεργασία με άλλες εταιρίες (Coca Cola, Siemens, Shell, κλπ), και με τη βοήθεια ενός think tank που λειτουργούσε ως βιτρίνα του εγχειρήματος. Γενικότερος στόχος ήταν να επισημοποιηθεί η διαβούλευση ως πρόσθετος δίαυλος επαφής με τις εταιρίες (πέρα από τις ομάδες εμπειρογνωμόνων και τις άτυπες διαβουλεύσεις), και να εμπλέκονται αυτές σε όσο το δυνατόν πιο πρώιμο στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας, ώστε να την κατευθύνουν πιο αποτελεσματικά[14]. Επηρεάζοντας πχ τη στόχευση των ερωτήσεων που τίθενται προς διαβούλευση, οι εταιρίες προκαταλαμβάνουν το μετέπειτα νομοθετικό έργο.  Κατά την  ίδια έρευνα, η καμπάνια αυτή οδήγησε και στην εισαγωγή των διατάξεων για την καλή νομοθέτηση στη Συνθήκη του Άμστερνταμ.

Αντί να υπερασπιστεί το ρόλο του ως εκπροσώπου των λαών και δημόσιου στίβου πολιτικής μάχης, το Ευρωκοινοβούλιο συναγωνίζεται σε ζήλο την Επιτροπή για την προώθηση της ατζέντας της ανάλυσης συνεπειών, με μπροστάρηδες Βρετανούς και Γερμανούς συντηρητικούς. Πρώτον, χρησιμοποιεί αυξανόμενα το δικαίωμά του να ελέγχει και αξιολογεί τις αναλύσεις επιπτώσεων που του παρουσιάζει η Επιτροπή. Δεύτερον, ίσως κατά παγκόσμια πρωτοτυπία, έχει δυνατότητα να υποβάλει σε ανάλυση συνεπειών τις τροπολογίες που προτείνει το ίδιο, ακόμα και αν έχουν ήδη ψηφιστεί (!). Στην ουσία, η ανάλυση αυτή αποτελεί όπλο στα χέρια των εντός Κοινοβουλίου συμμάχων των βιομηχάνων και εργοδοτών, ενάντια σε συγκεκριμένα νομοθετήματα. Δεν είναι τυχαίο ότι τις λίγες φορές που έχει γίνει ανάλυση τροπολογιών, αφορούσε περιβαλλοντική ή κοινωνική νομοθεσία. Προσφάτως, Βρετανοί Τόρις ζήτησαν ανάλυση συνεπειών για μια τροπολογία (που είχε ήδη υπερψηφιστεί από την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή), η οποία θα υποχρέωνε τα Κράτη Μέλη να θεσπίσουν 20 εβδομάδες υποχρεωτικής άδειας μητρότητας με πλήρη μισθό. Οι Τόρις δήλωναν ότι ελπίζουν πως ‘μια ανάλυση συνεπειών (…) θα μπορούσε να γείρει την πλάστιγγα με το μέρος μας’[15], δηλαδή να αναδειχθεί το κόστος της ρύθμισης για τους εργοδότες (ακόμα κι αν μέρος των εισφορών καλύπτεται από τους εργαζόμενους). Η έκθεση που συντάχθηκε μόλις εντός μερικών εβδομάδων από συμβουλευτική εταιρία και παρουσιάστηκε εν συνεχεία στο Κοινοβούλιο αποτύπωνε γλαφυρά το κόστος της ρύθμισης για διάφορα κράτη μέλη, αλλά αδυνατούσε να δώσει στοιχεία για τα οφέλη, πχ όσον αφορά την ανάπτυξη και την υγεία των παιδιών. Πάντως, το εγχείρημα πέτυχε το στόχο του να δυσφημήσει την τροπολογία, και από τότε (δηλαδή εδώ και δύο χρόνια) η αντίστοιχη Οδηγία έχει μείνει στις καλένδες.

Το 2011 το Κοινοβούλιο εξέδωσε ψήφισμα σχετικά με τη διασφάλιση ανεξάρτητων αναλύσεων επιπτώσεων, με εισηγήτρια τη Γερμανίδα συντηρητική Νίμπλερ[16], κατηγορώντας επισήμως την Επιτροπή ότι οι αναλύσεις της δεν παρουσιάζουν αντικειμενικά όλες τις επιλογές αλλά χρησιμεύουν απλώς ως δικαιολόγηση της δικής της. Στην πράξη, το ψήφισμα ζητούσε να διοριστούν ως μέλη της επιτροπής εκτίμησης των αναλύσεων (ΙΑΒ) ‘εμπειρογνώμονες από όλους τους τομείς πολιτικής και όλες τις ομάδες εμπλεκομένων στις εργασίες της ΙΑΒ’, ‘να αυξηθεί σε 12 εβδομάδες η ισχύουσα σήμερα διάρκεια της περιόδου διαβούλευσης’ και να αναλύεται σοβαρά η ‘επιλογή μη παρέμβασης’.

Την περασμένη χρονιά δημιουργήθηκε νέα υπηρεσία του Ευρωκοινοβουλίου, με αρμοδιότητα την αξιολόγηση των αναλύσεων της Επιτροπής και την ανάλυση τροπολογιών του ίδιου του Κοινοβουλίου. Μια από τις πρώτες εκθέσεις της υπηρεσίας[17] αφορούσε την αξιολόγηση της ανάλυσης της Επιτροπής που συνόδευε ένα σημαντικό πακέτο (δύο) νομοθετημάτων για τους ορκωτούς λογιστές. Η Επιτροπή, δεδομένου του ρόλου των μεγάλων λογιστικών εταιριών στην απόκρυψη στοιχείων για τα οικονομικά τραπεζών και γενικότερα στην κρίση, προσπάθησε να αυστηροποιήσει κάπως την ευρωπαϊκή νομοθεσία. Μετά την κατάθεση των νομοθετικών προτάσεων στο Ευρωκοινοβούλιο, οι τέσσερις μεγάλες λογιστικές εταιρίες, γνωστές ως ‘Βig Four’ (ΚPMG, DeloitteTouche, PricewaterhouseCoopers και Ernst&Young), ξεκίνησαν εκστρατεία επηρεασμού των βουλευτών, που έφτανε μέχρι εκβιασμούς. Ισπανός σοσιαλιστής, πολέμιος των ‘Βig Four’, κατήγγειλε ότι δέχθηκε απειλές ότι δεν θα επανεκλεγεί, και ότι οι συνεργάτες του δε θα ξαναβρούν ποτέ δουλειά στην Ισπανία[18]. Και τα δύο νομοθετήματα ανέλαβε, ως εισηγητής του Ευρωκοινοβουλίου ο βουλευτής Καρίμ, Βρετανός συντηρητικός και υπέρμαχος των ‘τεσσάρων’. Η έκθεση της υπηρεσίας του Κοινοβουλίου στήριξε ουσιαστικά τις θέσεις των ‘τεσσάρων’, αμφισβητώντας κατά πόσο η Επιτροπή έχει αποδείξει στην ανάλυση της ‘την αιτιακή σχέση ανάμεσα σε ένα υποτιθέμενο πρόβλημα κακής ποιότητας των λογιστικών ελέγχων στην ΕΕ και της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης’, ενώ δεν έβρισκε δικαιολογημένη την υποχρεωτική αλλαγή ορκωτών λογιστών κάθε 6 χρόνια προκειμένου να αποφεύγονται φαινόμενα σύγκρουσης συμφερόντων[19]. Ο εισηγητής Καρίμ πρότεινε τελικά υποχρεωτική αλλαγή κάθε …25 χρόνια.

Απλούστευση

Στο πλαίσιο της απλούστευσης, το 2002 η Επιτροπή αρχίζει να μιλά για μείωση της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, φυσικά ως μέσο βελτίωσής της[20], και για (εθελοντική…) αυτορύθμιση, ως ‘ευέλικτη’ μορφή νομοθεσίας, συνδέοντας όλα αυτά με την προώθηση της ανταγωνιστικότητας. Προτείνει μάλιστα συγκεκριμένο στόχο μείωσης της νομοθεσίας κατά 25%, μεταξύ άλλων μέσω της κατάργησης ‘παρωχημένων ή ακατάλληλων’ νομοθετικών πράξεων[21]. Το 2009 ο Μπαρόζο κάνει προσωπικό του στοίχημα τη μείωση του 25%[22], που τελικώς επετεύχθη με το παραπάνω.

Η ατζέντα της απλούστευσης, δηλαδή της κατάργησης των εμποδίων στο κερδοφορείν, βάζει ως βιτρίνα της την προστασία των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (δηλαδή, κατά τον ορισμό της ΕΕ, επιχειρήσεις μέχρι 250 εργαζομένους και €50 εκατ. τζίρο), και ειδικά των μικρών επιχειρήσεων (μέχρι 10 εργαζομένους και €2 εκατ. τζίρο), που μαστίζονται από την κρίση κλπ. Ας σημειωθεί ότι οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ) αποτελούν το 99% των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων (και οι μικρές το 92%)… Και φυσικά όσες δεν καλύπτονται ακόμα, δηλαδή οι πολυεθνικές, θα έρθουν αργότερα  και θα ζητήσουν ίση μεταχείριση, αφού τις χτυπάει κι αυτές βάναυσα η κρίση…

Ας σημειωθεί ότι μεταξύ των μέτρων για την ανακούφιση των ΜΜΕ περιλαμβάνονται οι πιλοτικές αξιολογήσεις της πολιτικής ή έλεγχοι καταλληλότητας. Ερωτώνται δηλαδή οι ΜΜΕ τι τους ενοχλεί περισσότερο ανάμεσα σε κάποια βασικά νομοθετήματα (η Επιτροπή τα υπολόγιζε σε 3600), ώστε να τροποποιηθεί ή να καταργηθεί. Τέτοιο σκανάρισμα της νομοθεσίας έγινε το 2008, και λόγω της μεγάλης επιτυχίας επαναλήφθηκε το 2011.. ‘Αξιοποιήθηκε’ δε ως εργαλείο απλούστευσης και η ανάλυση συνεπειών, όπου εφαρμόστηκε ένα ‘τέστ ΜΜΕ’: για κάθε νομοθετική πρόταση η Επιτροπή εξετάζει αν πρέπει να εξαιρεθούν οι ΜΜΕ από κάποιες ρυθμίσεις, ενώ από τις αρχές  του 2012, ισχύει ο κανόνας ότι εξαιρούνται από τη νομοθεσία οι μικρές επιχειρήσεις, εκτός αν αποδεικνύεται με συγκεκριμένη επιχειρηματολογία το αντίθετο! Κατά τα λόγια της Επιτροπής, η νομοθεσία είναι πλέον, ‘κομμένη και ραμμένη’ στα μέτρα των μικρών επιχειρήσεων[23] (κατ αρχήν, και μετά και των υπολοίπων).

Ως κερασάκι στην τούρτα, στήθηκε το 2007 μια ‘ομάδα εμπειρογνωμόνων υψηλού επιπέδου’ για τα διοικητικά βάρη[24], της οποίας προεδρεύει ο Έντμουντ Στόιμπερ, πρώην αρχηγός των συντηρητικών της Βαυαρίας (CSU), που παραιτήθηκε λόγω σκανδάλων από την πρωθυπουργία του κρατιδίου. Στην ομάδα συμμετέχουν βασικά εκπρόσωποι των εργοδοτών και αγροβιομηχάνων. Πρόσφατα, ο Στόιμπερ κατηγορήθηκε ότι μεσολάβησε στον Επίτροπο αρμόδιο για θέματα υγείας υπέρ της ‘χαλάρωσης’ μελλούμενου νομοσχεδίου για τα προϊόντα καπνού και της εισαγωγής μακροχρόνιων εξαιρέσεων για ΜΜΕ, μετά από αίτημα καπνοβιομηχανίας της Βαυαρίας, παρά τις ενδεχόμενες επιπτώσεις στη δημόσια υγεία[25]. Στην πράξη η ομάδα Στόιμπερ λειτουργεί ως μηχανισμός προώθησης της απορρύθμισης και γραφείο παραπόνων για τις εταιρίες, δίνοντάς τους πρόσβαση στα ανώτερα κλιμάκια της Επιτροπής. Παρά τις κριτικές για το ρόλο της ομάδας, και από ευρωβουλευτές,  η Επιτροπή ανανέωσε πρόσφατα τη θητεία της.

Στις αρχές του 2012, η στρογγυλή τράπεζα των βιομηχάνων εξέδωσε ανακοίνωση[26] ζητώντας πάγωμα κάθε νέας νομοθετικής πρότασης αλλά και της εφαρμογής οποιασδήποτε (υπάρχουσας) νομοθεσίας αφορά τις εταιρίες, εφόσον δεν έχει άμεσο θετικό αντίκτυπο στην οικονομική ανάπτυξη. Το Δεκέμβρη του 2012 η Επιτροπή ανταποκρίθηκε μερικώς στο κάλεσμα[27] καταρτίζοντας ένα πρόγραμμα με την ευφάνταστη ονομασία ‘REFIT’, προκειμένου να προωθήσει πρωτοβουλίες για πλήρη ποσοτικοποίηση οφέλους και κόστους της νομοθεσίας, και τη μείωση του τελευταίου. Η ομάδα Στόιμπερ ανέλαβε να παρακολουθεί, από κοινού με επιχειρήσεις και κράτη, την εφαρμογή των μέτρων μείωσης του φόρτου, ιδίως για μικρότερες επιχειρήσεις.

Το φθινόπωρο του 2012, 13 υπουργοί κρατών μελών (συμπεριλαμβανόμενων της Γερμανίας, Αγγλίας και Ολλανδίας, που υπήρξαν παίκτες-κλειδιά στην καμπάνια της Βritish American Tobacco για την ανάλυση συνεπειών), ζήτησαν από την Επιτροπή να κάνει πιο γενναία βήματα προσαρμογής της νομοθεσίας στις ανάγκες των εταιριών, και συγκεκριμένα: να υπολογίζει το ετήσιο κόστος της νομοθεσίας για τις εταιρίες και να εξισορροπεί τυχόν κόστος από νέα νομοθεσία με την κατάργηση προγενέστερων ρυθμίσεων, να συνεργαστεί περαιτέρω με τις εταιρίες, να λαμβάνει υπόψη εναλλακτικές εκτός νομοθεσίας και να φροντίσει ώστε τα μελλοντικά νομοθετήματα να τίθενται σε ισχύ σε περιορισμένο αριθμό ημερομηνιών κάθε χρόνο, για να βολεύει τις επιχειρήσεις. Συνδικάτα, ενώσεις καταναλωτών και περιβαλλοντικές οργανώσεις απάντησαν στην επιστολή θυμίζοντας ότι αυτό που χαρακτηρίζεται ως ‘φόρτος’, είναι διατάξεις για την προάσπιση δημόσιου συμφέροντος (πρόληψη κινδύνων, ευθύνη εταιριών για ζημίες που προκαλούν κλπ.) ενώ η αυτορύθμιση έχει αποδειχθεί ανεπαρκής. Παρ’όλα αυτά, τόσο τα ευρωπαϊκά όργανα όσο και αρκετά κράτη μέλη έχουν διαλέξει στρατόπεδο…

Και στα δικά μας…

Κατά την αιτιολογική έκθεση του νόμου 4048[28],  το κανονιστικό καθεστώς στην Ελλάδα  είναι  ‘παρεμβατικό, πολυδάπανο, δύσκαμπτο’, ενώ απαιτείται μεταρρύθμιση ‘της δημόσιας διοίκησης και της οικονομίας, υπό το πρίσμα της μείωσης της γραφειοκρατίας’, για την ενίσχυση ‘της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, αλλά και στο διεθνές οικονομικό περιβάλλον’. Στελέχη  του υπουργείου Εσωτερικών δήλωναν ότι «στόχος είναι να ελαχιστοποιηθούν οι (…) αρνητικές επιπτώσεις στην οικονομία και στην αγορά»[29]. Σε αναλογία με την ευρωπαϊκή ατζέντα, το άρθρο 7 του νόμου προβλέπει ότι η ανάλυση συνεπειών περιλαμβάνει τη μέριμνα για τον ‘προσδιορισμό των διαθέσιμων εναλλακτικών επιλογών’ και τη ‘στάθμιση των ωφελημάτων, του κόστους και των διακινδυνεύσεων που προκύπτουν από την υιοθέτηση της ρύθμισης σε αναφορά με τη βέλτιστη σχέση κόστους−οφέλους της προκρινόμενης εναλλακτικής’.

Πάντως, πριν ακόμα στεγνώσει το μελάνι του νόμου, έχει παραβιαστεί κατάφωρα τουλάχιστον το γράμμα του – με χαρακτηριστικό παράδειγμα το νόμο για το Μνημόνιο 3 του οποίου οι διατάξεις είναι κακοδιατυπωμένες, περιέχουν λανθασμένες παραπομπές, κλπ. Πιο σοβαρό ζήτημα αποτελεί βέβαια η καταστρατήγηση των συνταγματικών διατάξεων που πλαισιώνουν τη διαδικασία της νομοθέτησης ­καλής ή …κακής- μέσω, πχ, της ύπαρξης ενός κατ’ευφημισμόν ‘άρθρου μόνου’ με ατάκτως ερριμμένες πολύ διαφορετικές μεταξύ τους διατάξεις, πόσο μάλλον όταν ρυθμίζονται ζητήματα όπως τα συνταξιοδοτικά, τα οποία το Σύνταγμα επιβάλλει να συζητούνται αυτοτελώς, ή όταν το νομοσχέδιο ψηφίζεται με τη διαδικασία του κατεπείγοντος[30]. Επιπλέον, το κείμενο του νόμου 4048 χρησιμοποιεί διαρκώς διαζευκτικά τους όρους ‘νομοθετικές’ και ‘κανονιστικές’ ρυθμίσεις, που αντιστοιχούν από τη μία σε νόμους ψηφισμένους από τη Βουλή και από την άλλη σε πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας, δηλαδή πολύ διαφορετικά πράγματα σε μία δημοκρατία. Παρομοίως, η Βουλή μπαίνει στον ίδιο κάλαθο με υπουργούς της κυβέρνησης, ως ‘όργανο θέσπισης ρυθμίσεων’. Η δε δημοκρατική νομιμοποίηση της νομοθεσίας βρίσκεται κάπου στο τέλος της λίστας των αρχών της καλής νομοθέτησης, ενώ το Σύνταγμα την επιβάλλει ως γενικό κανόνα, και πλαισιώνει με συγκεκριμένους περιοριστικούς όρους την έκδοση διαταγμάτων, ή πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (άρθρο 43 και 44).

Τελικώς η κατάλυση βασικών πυλώνων της δημοκρατίας και η κατάφωρη παραβίαση του Συντάγματος είναι κι αυτές (μη διακηρυγμένες) πλευρές της ‘καλής νομοθέτησης’, που πηγαίνουν χέρι­χέρι με αυτές που συζητήθηκαν παραπάνω, δηλαδή την απορρύθμιση, ή αλλιώς ελάφρυνση των ‘φόρτων’ για τις επιχειρήσεις με στόχο την ‘ανταγωνιστικότητά’. Αποτελούν δε όλα αυτά όψεις του ίδιου κάλπικου νομίσματος, που λέγεται καπιταλισμός.


[3] Ομάδες εμπειρογνωμόνων συστήνει η Επιτροπή και τις συμβουλεύεται κατά την κατάρτιση της νομοθεσίας (http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=faq.faq&aide=2 ). Η διαφορά της ομάδας υψηλού επιπέδου (Ηigh level group) από τις άλλες  συνίσταται στο υψηλόβαθμο των μελών της (διευθύνοντες  σύμβουλοι , υψηλόβαθμοι υπάλληλοι της Επιτροπής ή Επίτροποι κλπ)

[7] Για πλήρη λίστα βλ. ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm

[9] Για πλήρη λίστα βλ. http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm

[30] Βλ γνωμοδότηση Χρυσόγονου ­Καϊδατζή http://constitutionalism.gr/html/ent/430/ent.2430.asp

Advertisements

2 Σχόλια to “Λεύγα #10 – «Καλή νομοθέτηση»: καλή για ποιον;”

Trackbacks/Pingbacks

  1. «Καλή νομοθέτηση»: καλή για ποιον; | Ελεύθερη Λαική Αντιστασιακή Συσπείρωση ( ΕΛ.Λ.Α.Σ) - Σεπτεμβρίου 4, 2013

    […] Αφήνοντας όμως τη σφαίρα της θεωρίας, ας δούμε από πού μας έρχεται η ‘καλή νομοθέτηση’ ­ και τι δώρα φέρει… Κατ’αρχάς, ο όρος (στα αγγλικά, ‘καλύτερη νομοθέτηση’ – better regulation) εμφανίζεται κάπου στην Αγγλία του Τόνι Μπλερ τη δεκαετία του ’90. Οι πολιτικές που προωθούνται με αυτόν το μανδύα δεν διαφέρουν από αυτές της Θάτσερ του ’80 ­ απλώς η πολιτικά απονομιμοποιημένη ‘απορρύθμιση’ ντύνεται με… τριτοδρομικό φουστάνι. Το πρόγραμμα της καλής νομοθέτησης υπό τις κυβερνήσεις Μπλερ και Μπράουν περιελάμβανε την αναθεώρηση, απλοποίηση ή κατάργηση νομοθεσίας που θεωρούνταν ως επιβαρυντική για τις επιχειρήσεις. Στο ίδιο πλαίσιο, ένας νόμος του 2001 έδινε τη δυνατότητα σε Υπουργούς με αποφάσεις τους, και χωρίς την έγκριση του Κοινοβουλίου, να καταργούν διατάξεις υπάρχουσας νομοθεσίας εφόσον τις θεωρούσαν ‘φόρτο’. Το 2006 προστέθηκε ρητή διάταξη ότι ως ‘φόρτος’ εννοείται και κάθε εμπόδιο στην ‘αποτελεσματικότητα, την παραγωγικότητα ή την κερδοφορία’[1]. […]

  2. «Καλή νομοθέτηση»: καλή για ποιον; - Σεπτεμβρίου 8, 2013

    […] Αφήνοντας όμως τη σφαίρα της θεωρίας, ας δούμε από πού μας έρχεται η ‘καλή νομοθέτηση’ ­ και τι δώρα φέρει… Κατ’αρχάς, ο όρος (στα αγγλικά, ‘καλύτερη νομοθέτηση’ – better regulation) εμφανίζεται κάπου στην Αγγλία του Τόνι Μπλερ τη δεκαετία του ’90. Οι πολιτικές που προωθούνται με αυτόν το μανδύα δεν διαφέρουν από αυτές της Θάτσερ του ’80 ­ απλώς η πολιτικά απονομιμοποιημένη ‘απορρύθμιση’ ντύνεται με… τριτοδρομικό φουστάνι. Το πρόγραμμα της καλής νομοθέτησης υπό τις κυβερνήσεις Μπλερ και Μπράουν περιελάμβανε την αναθεώρηση, απλοποίηση ή κατάργηση νομοθεσίας που θεωρούνταν ως επιβαρυντική για τις επιχειρήσεις. Στο ίδιο πλαίσιο, ένας νόμος του 2001 έδινε τη δυνατότητα σε Υπουργούς με αποφάσεις τους, και χωρίς την έγκριση του Κοινοβουλίου, να καταργούν διατάξεις υπάρχουσας νομοθεσίας εφόσον τις θεωρούσαν ‘φόρτο’. Το 2006 προστέθηκε ρητή διάταξη ότι ως ‘φόρτος’ εννοείται και κάθε εμπόδιο στην ‘αποτελεσματικότητα, την παραγωγικότητα ή την κερδοφορία’[1]. […]

Σχολιάστε

Εισάγετε τα παρακάτω στοιχεία ή επιλέξτε ένα εικονίδιο για να συνδεθείτε:

Λογότυπο WordPress.com

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό WordPress.com. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Twitter

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Twitter. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Facebook

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Facebook. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Google+

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Google+. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Σύνδεση με %s

Αρέσει σε %d bloggers: